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2023年财政政策前瞻:赤字率将再破3%?

2022-11-28 00:18:00来源:作者:第一财经浏览:
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  今年积极财政政策力度空前,担起稳经济重任。2023年财政政策又将如何抉择,在稳增长和防风险间做好平衡,备受关注。

  赤字率再破3%呼声高

  为了应对经济下行,需要加大财政刺激力度,发挥逆周期调节作用以提振经济,这在中国被称为积极财政政策。

  自2008年国际金融危机后,中国一直采取积极财政政策,当然刺激力度不同,财政赤字率就是观察财政政策力度的一个重要指标,一般来说赤字率越高,赤字规模越大,这释放了明确积极信号,缓解财政收支矛盾,提振市场信心。

  财政赤字率,即全国一般公共预算账本中财政赤字规模占国内生产总值的比重,在新冠肺炎疫情暴发之前,中国官方口径的赤字率未突破3%,3%一直被当作心理上财政风险安全防线。

  为应对2020年疫情冲击下,经济下行财政减收,积极财政政策显著加大力度,其中赤字率提高至3.7%的历史高位,2021年疫情得以控制后下调至3.2%,2022年进一步降至2.8%,重回3%以内,以增强财政可持续性。值得一提的是,2022年财政赤字率之所以能够下调,得益于动用央行等特定国有金融机构和专营机构上缴利润16500亿元,弥补了当年财政赤字,因此实际积极力度跟2020年相当。

  2023年财政赤字率如何确定,将统筹考量经济增速、财政收支形势、财政政策力度和财政可持续性等因素。从目前的市场上分析人士建言来看,多数观点预计明年赤字率将再次突破3%。

  粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经,基于明年经济增长5%等假设情形下,预计明年全国一般公共预算收入同比增长12.4%,支出增速与历年基本持平情形下,支出预计同比增长8%,这将使得财政收支缺口(赤字)达到6.4万亿元左右。若明年赤字率为3.5%,能解决4.5万亿元缺口,还有近2万亿需要通过盘活资金、国企利润上缴解决;若赤字率为3%,则能解决3.86万亿缺口,还有2.56万亿需要通过盘活资金解决。

  罗志恒建议,财政赤字率可以考虑安排在3.5%左右。

  “当前社会和政策部门要避免过多纠结于赤字率要不要突破3%,不必认为突破3%就是不讲财政纪律,财政纪律不是3%这个指标决定的,而是通过法治、财政管理的监督实现的。需要更加实事求是地看待赤字率3%以及地方政府专项债券不计入赤字。从弥补当期收支缺口的角度看,盘活存量资金、扩大赤字和债务,其实是一回事,无非是当代人负担还是后代人负担。”罗志恒说。

  光大证券首席宏观经济学家高瑞东告诉第一财经,明年财政收支矛盾仍较为突出,而可用结余资金相比往年略显不足,因此明年财政赤字率可以考虑略微提高,或可按3.1%来安排,接近2021年水平,赤字规模或达4万亿以上。而由于地方面临较大债务压力,加杠杆空间有限,预计明年中央是加杠杆主力,中央财政赤字规模或达3.3万亿,比2022年上行6300亿元,而地方财政赤字规模(7200亿)或可与2022年基本持平。

  国家信息中心首席经济师祝宝良建议,明年继续实施积极的财政政策,财政赤字率可从2022年的2.8%左右扩大至3%,适度扩大中央财政赤字规模,加大中央财政对地方政府的转移支付力度。渣打银行大中华及北亚区首席经济学家丁爽建议,全国一般公共预算赤字率可以设在略高于3%的水平。浙商证券首席经济学家李超则认为,明年预算赤字率倾向于上调到3.2%左右。

  当然,也有分析人士认为明年财政赤字率可能继续保持在3%以下水平。

  东方金诚首席宏观分析师王青告诉第一财经,预计2023年国内疫情影响趋于缓和,房地产市场也有望筑底回升,经济走势大概率“前弱后强”,全年GDP增速有望达到6%左右。事实上,明年经济运行状况在一定程度上会类似于2021年。

  “因此,2023年财政政策力度会比今年有所收敛。其中,目标财政赤字率有可能会设定在2.8%或略低一些的水平,主要原因是在经济反弹背景下,以大规模留抵退税为代表的税费支持政策会退坡,财政收入将同比高增,财政支出压力则会有所缓解,总体支出节奏将是‘前快后缓’。”王青说。

  专项债维持在3万亿元以上高位

  衡量积极财政政策力度,另一大关键指标,则是地方政府新增专项债券的规模,规模越大反映政府投资力度越大,发挥投资撬动作用,对冲经济下行压力。

  近些年为应对经济下行,新增专项债快速攀升,从2015年约1000亿元增至今年实际超过4万亿元。与此同时,正是由于近些年地方发债规模快速攀升,地方政府债务率(债务余额占综合财力比重)也快速攀升。

  高瑞东表示,2020年以来,地方政府债务快速积累,债务付息压力不断加大。2021年地方政府债务率达到116%,今年或突破120%的债务警戒线,地方政府加杠杆空间有限。

  “但考虑到2023年仍有较强稳增长诉求,我们预计2023年新增专项债规模在4万亿左右,并且发行特别国债的紧迫性在上升。”高瑞东称。

  罗志恒表示,当前中央政府有加杠杆的空间和能力,有必要增加国债占比、降低地方债比重,提高一般债比重、降低专项债比重,既能降低发债成本,又能实事求是反映风险。但是,基于政策的连续性,这种优化和调整需要时间,因此,基于经济需要和目前的认知,专项债的规模恐怕还会维持在较高规模。

  “建议明年专项债规模在3.6万亿左右,同时要通过政策性金融工具发挥其作为资本金的作用。”罗志恒说。

  祝宝良建议,明年保持专项债规模3.65万亿元不变,扩大政策性银行对基础设施的投融资力度。通过财政贴息等办法支持基础设施、技改关键核心技术攻关、新能源转型和绿色发展等,发挥好财政资金四两拨千斤的作用。

  丁爽认为,最近几年地方政府的财力已经明显削弱,建议明年专项债额度不要超过今年的预算额,即3.65万亿元。

  “明年专项债额度可以考虑降至3.4万亿元左右,这一方面体现经济内生增长动能回升后,基建投资稳增长需求下降。另一方面,通过适当增加一般债规模,缩减专项债规模,来优化债务结构。从近几年的趋势来看,明年专项债的使用范围可能继续灵活调整,其中支持新基建的比例还会进一步上升。”王青说。

  为了充分发挥明年专项债稳投资补短板效应,多位地方财政人士告诉第一财经,今年11月初财政部提前下达了各省2023年新增政府债额(包括专项债务),便于地方提前分配至具体项目,明年1月尽早发债,尽快形成实物工作量来扩大有效投资稳增长。

  比如,福建省财政厅数据显示,福建收到财政部下达该省2023年新增政府债务限额1034亿元,比上年增长33.9%。其中,一般债务101亿元,专项债务933亿元。

  近些年积极财政政策另一大体现,是通过减税降费等税费支持举措来给企业纾困,增强市场活力。国家税务总局发布的最新数据显示,截至今年11月10日,全国税务系统合计办理新增减税降费及退税缓税缓费超3.7万亿元。明年税费支持政策力度如何,依然是市场期待的一大重点。

  罗志恒认为,2023年总体上仍应实施积极的财政政策,支出政策要优先于收入端减税降费政策,主要是通过支出政策拉动基建扩大总需求,减税降费宜落实前期政策,不宜再追求减税降费的规模,而要侧重效率和效果,还要考虑对政府财力的负面冲击。

  高瑞东表示,2022年大规模减税降费使得企业端受益较多,居民端受益较为有限,因此导致内需恢复疲弱。2023年,企业端大规模减税降费空间较为有限。着力扩大内需,促进需求侧持续复苏,将是2023年经济工作的重点,财政也将从这一领域着手,力促有效内需改善。

  国务院发展研究中心宏观部副部长冯俏彬认为,相对而言,当前主要问题是要调整“三多三少”的债务结构,以稳定的结构换取规模空间。因此,明年积极的财政政策应当特别重视结构优化问题。

  冯俏彬建议,要进一步优化债务结构,适当增加一般债规模,缩减专项债规模。进一步优化减税降费结构,从支出端看,减税降费要逐步从大规模、总量式减税,优化为结构性减税,突出支持重点。对该支持的领域要继续支持到位,比如制造业、科技行业、绿色产业、中小微、个体户等。

  “财政政策是宏观调控政策的一个方面,最根本的是解决需求和订单不足、企业和居民信心和预期不足的问题,这需要地方政府更好地平衡疫情防控和经济社会发展。”罗志恒说。

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